欧盟碳边境调节机制和欧盟电池法规解析
作者简介：
郭慧博士，能源事业部技术总监，浙江大学环境工程博士学位，高级工程师。美国加利福尼亚州空气资源委员会(CARB)认证的低碳燃料标准(LCFS)碳核查高级审核员，美国俄勒冈州环境保护局认证的“清洁燃料计划”(CFP) 碳核查高级审核员。有多年低碳研究和项目经验，熟悉美国的温室气体核算、核查和CO2连续在线监测管理要求。曾负责为美国石油协会（API）开发了结合API GHG protocol和美国联邦环保局（EPA）的GHG MRR核算标准两套算法在内的国际石油石化行业通用的温室气体排放量核算软件系统SANGEA4.0。为沙特国家石油公司和卡塔尔Oryx GTL石油公司开发温室气体的自动核算系统DIA，并编制温室气体排放清单。为马来西亚国家石油公司（Petronas）、马来西亚Newfield Exploration石油公司、卡塔尔拉斯拉凡液化天然气公司、美国Northern Natural Gas公司、美国Foundation Energy公司、美国Hunt Oil公司等多家大型石油石化企业编制温室气体排放清单和报告。
2022年3月15日，继欧盟委员会之后，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, 以下简称CBAM）在欧盟理事会也获得通过。根据该法案，欧盟将于2023年起，针对进口欧盟的水泥、钢铁、铝、化肥和电力五大类别产品征收碳关税。2023-2025年为过渡期，2026年开始正式实施。作为国际上首个以碳关税形式应对气候变化的法案，CBAM的发布将对全球气候变化和国际贸易模式产生怎样的影响？中国作为世界上最大的出口国和欧盟最大的贸易合作伙伴，该草案的发布将对中国哪些出口行业影响最大，企业与政府可能采取怎样的措施进行应对？
一、 碳边境调节机制（CBAM）产生的背景和原因
2019年12月，欧盟发布了《欧洲绿色新政》，提出欧盟2050年实现碳中和的目标，并颁布了“Fit for 55”一揽子减排政策。作为绿色新政的重要组成部分，欧盟提出要在欧盟区域内实施“碳关税”的新税收制度。2021年7月14日，欧盟委员会公布《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》，正式启动立法进程。2022年3月15日， CBAM在欧盟理事会也获得通过。标志着欧盟碳关税立法进程取得重大进展。预计今年7月，方案在欧洲议会通过后，欧盟碳关税就将进入三方协商阶段，若进展顺利，将得到最终通过的法律文本。这意味着欧洲各国支持采取碳关税措施，作为世界上首个以碳关税形式应对气候变化的提案，将对全球贸易产生深远影响。
作为欧盟《绿色新政》“Fit for 55”一揽子计划中的重要部分，CBAM的主要目的是化解碳泄露风险，以支持欧盟减缓全球气候变化行动，实现《巴黎协定》中1.5°的温控目标。由于《巴黎协定》下各国碳中和目标及减排力度存在差异，欧盟认为本土企业将面临沉重的执行成本，在国际贸易中缺乏竞争力，从而存在引发“碳泄露”的巨大风险。“碳泄露”是指为减低成本，实施碳定价机制的国家和地区的企业可能会将碳密集型产业进行跨国转移，从而导致碳排放转移到其他未采取碳减排措施的国家，而本国/地区的产品市场也将被成本更低的碳密集进口产品所取代。碳边境调节机制实际上是一种贸易关税措施，将碳排放的成本内部化到进口产品的价格。CBAM的实施将在一定程度上平衡欧盟本土产品与进口产品间的碳成本，确保欧盟企业的竞争力，避免欧盟的气候目标因碳密集型产业外流而难以实现。
二、 碳边境调节机制（CBAM）的主要内容
欧盟碳边境调节机制是针对进口产品的单独体系，相当于“名义碳市场“。欧盟考虑了EU CBAM与欧盟碳市场(EU ETS)现有设计的衔接和对其可能的冲击。被欧盟成员国主管机构认可的申报人需要在每年5月底前向主管机构提交CBAM申报单、CBAM证书以及内涵碳排放、已支付的碳价等信息。
2.1 CBAM的适用范围
首批纳入碳关税的行业为：钢铁、水泥、化肥、铝和电力五大行业，涉及的具体产品见表1。欧盟同时指出将在过渡期间或过渡期之后继续考虑加入其他被纳入碳泄露风险列表的行业和产品（见附表A）。
草案所列入的温室气体包括二氧化碳、一氧化二氮和全氟化氮，征税的范围仅覆盖进口商品在生产过程中的直接排放，外购电力、热力造成的间接排放以及下游供应链的排放暂不纳入征税的范围。
表1 CBAM第一批征收碳关税的行业和产品
行业 | 原材料或相关制成品 |
水泥 | ·水泥熟料 ·硅酸盐水泥 |
钢铁 | ·生铁和粗钢（钢坯） ·热轧钢及其下游产品 ·涂层钢板及其下游产品 ·锻材、型材和线材 |
铝 | ·未锻轧铝 ·未锻轧铝合金 ·铝制品 ·铝合金制品 |
化肥 | ·液氨、无水氨 ·尿素 ·硝酸、磺硝酸 ·硝酸钾、硝酸铵 ·矿物肥料或化学肥料、氮肥 |
电力生产 | ·电力 |
* 来自Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism，2021.
该草案适用于从欧盟以外国家和地区进口的商品。已经与欧盟碳市场接轨或加入欧盟碳市场的国家和5个欧盟海外领地被排除在外。
2.2 CBAM的执行周期
第一阶段是过渡期，时间为2023-2025年，过渡期申报人只进行信息报告、不涉及资金义务。每个季度，申报人向欧盟成员国主管部门提交一个CBAM报告，涵盖产品信息、报告产品生产的直接排放和间接排放、在出口国已支付的碳价等内容。欧盟委员会对信息进行评估，提出是否扩大行业和产品范围的建议。第二阶段是正式期，时间为2026年后。由欧盟委员会评估第二阶段是否纳入间接排放，甚至价值链排放。
2.3 CBAM证书机制
CBAM采用电子凭证制度，每张CBAM电子凭证对应着碳排放量为一吨的进口商品，并对应着独立编号。注册进口商购买CBAM电子凭证的数量、价格和日期均记录在其CBAM系统账户里。CBAM电子凭证具有以下特征：
1） 凭证的价格由CBAM行政机关在每周的第一个工作日公布，其价格为上一周EU ETS碳交易的周平均收盘价格。
2） 和进出口税按次征收不同，CBAM碳关税的结算是在来年的5月31日前统一征收。注册进口商须向CBAM行政机关申报：
a）上一年进口货物的总量，货物以吨计，电力以兆瓦时计；
b）产品的碳排放值；
c）CBAM的电子凭证数量。
3） CBAM电子凭证可申请回购，但须在每年6月30日前提出，回购价格为其购买时价格，且回收数量不能超过上一年度购买总数的三分之一。CBAM电子凭证的有效期为两年，回购后仍然在账户里的凭证，将会在6月30日后被清零。回购和清零机制的设立，可有效规避在初期大量囤积低价凭证的行为。
2.4 确定进口产品内涵碳排放的方法
进口产品内涵碳排放量，定义为纳入CBAM征税范围的原材料或产品的单位产品部分碳足迹。CBAM碳税=产品内涵碳排放量×进口产品的量（电力为Kwh）×碳价。产品内涵碳排放可以只包括直接排放，也可以包括间接排放（外购电力和热力的生产产生的排放），也可以包括产品从摇篮到大门的碳足迹，甚至包括产品全生命周期碳足迹。按照目前的CBAM草案，现阶段的产品内涵碳排放量只包含生产该产品/原材料的直接排放。
CBAM里将商品分为简单商品和复杂商品。“简单商品”指的是在生产过程中只需要输入原料和燃料，且这些原料和燃料的嵌入式排放为零的商品;“复杂商品”是指在生产过程中需要将其他简单商品作为原材料的商品。对于简单商品，只需要计算商品生产过程中化石能源消耗和生产工艺过程的排放（即通常所说的“直接排放”）；对于复杂商品，除了要计算该商品生产过程中的直接排放，还需要计算商品的上游原材料在生产过程中的直接排放，但不包括废金属。
产品内涵排放量优先使用实际测算得到的数据，如果没有实际测算数据，也可以采用缺省值法。针对进口实际测算的方法，需要提交经过核查的数据。核查机构由成员国机构认可，按照相应的技术规范进行核查，并出具核查报告。缺省值法分为两种，一种是特定默认值，即采用出口国、出口国所在地区或出口国内的某一特定地区的区域平均值，另一种是采用欧盟同行业中排放水平最高的10%企业产品的平均值进行计算。优先采用特定默认值，特定默认值不存在或者不可靠的时候，选择欧盟的默认值。
2.5 出口国显性碳价可抵扣欧盟碳关税
避免双重征税是CBAM机制设计时遵循的一个重要原则。欧委会《提案》的第九条规定，在进口产品的碳关税中，应扣除其在原产国已支付的碳价。值得注意的是，欧盟承认原产国已具有碳定价体系，是进口商可以申报碳关税扣减的前提。《提案》对碳价的定义是“以碳税或者配额形式在温室气体排放交易体制下支付的货币金额”，可理解为欧盟承认的碳价为通过碳税或碳市场配额反应企业减排成本的显性碳价。
以能耗双控、碳双控、提高新能源利用比例、设定强制技术标准、推动低碳发展规划等多种组合政策措施带来的碳排放成本为“隐性碳定价”，则目前无法抵扣欧盟碳关税。此外，CBAM碳税还需要根据欧盟碳交易市场(EU-ETS)在欧盟内部发放的免费配额情况进行调整（折现）。具体的调整方法，尚未确定。
表2 CBAM的主要内容
三、 欧盟电池法规及其影响
2022年2月10日, 欧盟委员会提出的《欧盟电池法规》在欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会（ENVI）投票通过。该法案要求所有进入欧盟市场的电池包括在欧盟本土生产的电池都必须遵守电池新规。从2024年7月1日开始，只有已建立碳足迹声明的可充电工业和电动汽车电池才能投放市场。欧盟新电池法规纳入了便携式电池、车用电池、工业用电池和动力汽车用动力蓄电池四种电池类型。根据欧盟新电池法规，所有进入欧盟市场的容量大于2kWh的电动汽车电池、轻型交通工具电池以及工业电池均需要满足法规中碳足迹全生命周期碳足迹披露、分级和准入限值的相关要求。该部分要求将分阶段实施：2024年7月1日起要求出口企业提供根据法案起草的碳足迹声明；2026年1月1日起将要求电池产品加贴碳足迹性能证明的标签；2027年7月1日起将要求企业提供电池周期碳足迹值低于法案设定的最大限制的证明。未满足法规相关要求将被禁止进入欧盟市场。
电池在整个新能源产业链中具有关键作用，一些国家纷纷将电池纳入战略规划，并制定了相关的配套法规。我国在电池技术、制造和产业链等方面具有领先优势，但在电池碳足迹核算标准与方法论方面存在空白，而欧盟的《欧洲电池法》来势汹汹。今年“两会”期间，全国政协委员、宁德时代董事长曾毓群建议，我国应尽快启动电池碳足迹标准和方法论研究，建立产品碳排放管理体系，参与全球碳中和规则制定，推动与欧盟建立电池碳足迹管理互认机制，这对于确保我国电池领域全球竞争力十分重要。小米集团创始人、董事长兼首席执行官雷军，在其个人微信公众号发文表示，其向大会准备了四份建议。其中，包括建设新能源汽车碳足迹核算体系。
2020年3月7日，中国化学与物理电源行业协会发起成立“电池行业碳排放标准工作组”，旨在应对欧盟新出台的电池法规，并迎接国内的双碳目标以及能源双控目标给电池行业企业的发展提出的高质量发展挑战。电池企业必须提前认真了解欧盟新电池法规。如果欧盟外电池制造商生产的电池不能符合欧盟新电池法规的要求，将会面临失去巨大的欧盟市场。
四、 碳边境调节机制（CBAM）对我国的影响
欧盟是我国第二大产品出口市场，欧盟碳关税将大幅增加我国出口商品成本，降低我国产品的竞争力，对我国相关行业的出口市场造成冲击。其中钢铁和铝业受影响最大。基于中欧贸易实际情况，我国水泥、化肥对欧盟出口量较少，碳关税影响主要集中在钢铁和铝行业出口。根据UN Comtrade数据，2020年中国对欧盟出口的钢铁、铝、化肥、水泥出口额分别为37.56亿美元、13.64亿美元、0.67亿美元和 0.03 亿美元，4大行业合计出口51.89亿美元，占中国对欧盟出口总额的1.33%。隐含碳排放量方面，出口欧盟的钢铁和铝隐含碳排放总量分别达到约761万吨和313万吨，出口欧盟化肥和水泥，隐含碳排放量分别约为13万吨和1万吨，4大行业出口产品隐含碳排放总量为1088万吨，占整体对欧高碳泄漏行业隐含碳排放的14%左右，占比不高。按照当前欧盟碳价80-100美元/吨的价格计算，在不考虑以全国碳市场支付碳价抵扣CBAM的情景下，四大行业总共需要支付8-11亿美元碳关税，约占其对欧盟出口总金额（约52亿美元）的15%—21%。
图1 碳边境调节机制影响示意图
除此之外，未来对其他行业也存在较大冲击的可能。根据中国银行研究院研究测算，中国电子及光学设备行业对欧盟出口隐含碳排放最大，约占中国对欧盟出口隐含碳排放的51%；其次是金属冶炼及压延加工业、纺织及纺织品业，分别约占中国对欧盟出口隐含碳排放总量的12%和9%。而机械设备、金属制品、纺织品、蓄电池等均被列入欧盟碳泄漏清单（参见附表A）。欧盟若进一步扩大CBAM机制范围，除将继续考虑排放强度和贸易强度“双高”或者排放强度高的行业外，基于WTO非歧视原则，其选择范围将继续被圈定在EU ETS现行覆盖行业中。“双高”行业焦炭、石油精炼产品、采矿和采石行业，以及碳排放强度高的非金属矿产品、纸制品以及基本金属被纳入CBAM的范围将会进一步扩大，根据第四阶段的碳泄漏名单，玻璃、陶瓷、造纸、炼油、石化等行业陆续被纳入的可能性较高。现阶段，未被EU ETS体系覆盖的碳泄漏风险行业被纳入CBAM的可能性较低，但其仍可能间接承受来自CBAM机制下的供应链成本上涨压力，非碳泄漏风险行业同理。对我国而言，大部分出口欧盟的终端复合产品，如汽车、光伏板、机械零件等当下未直接受CBAM影响，但应警惕CBAM影响上游原材料价格上涨带来的间接影响。
五、 我国应对CBAM机制的可能措施
总体而言，碳边境调节机制短期内对中欧贸易的整体影响有限。长远而言，可以通过加快发展国内低碳技术与产品、建立完善的碳定价碳市场机制等措施为应对碳边境调节机制做好积极应对准备。
一是加速推进碳市场进程。
CBAM承认原产国的碳定价机制可用于抵扣碳关税，全国碳市场作为我国现有的唯一显性碳定价机制，不仅是实现降碳的有效途径，也是将碳税收入留在国内的重要渠道。因此，全国碳市场加快建设的压力增大，适时启动钢铁、铝、水泥等行业纳入，并且扩大温室气体纳入范围成为必须考虑的事情。通过全国碳市场建设，一是降低企业支付欧盟碳关税金额，二是避免企业为相同的碳排放重复支付成本。在欧盟碳边境调节机制正式实施之前的一段时期，将是我国建立和完善国内碳市场碳定价政策的重要机会窗口。
二是开展电-碳联动机制与CBAM对接的可行性研究。
虽然CBAM当前仅覆盖直接排放，但进口商在CBAM过渡期内需报告间接排放。欧盟有可能视过渡期内进口商品间接排放情况，再进一步明确对间接碳排放征税的时间，若间接碳排放大于直接碳排放，对间接排放征收碳关税进程可能会被加快。2022年1月8日，国家发改委等7部委联合印发《促进绿色消费实施方案》，明确提出加强与碳排放权交易的衔接，研究在排放量核算中将绿色电力相关碳排放量予以扣减的可行性。我国应尽快开展电-碳联动与CBAM对接的可行性研究，为企业通过绿电交易降低CBAM机制下的间接碳排放成本做好预判和准备。
三是加强中欧对话协商，建立长效沟通机制。
我国应就欧盟CBAM设计中的关键问题，如实施时间、核算体系、相关产品碳排放强度基准值、中国企业已承担的碳减排成本评估等CBAM技术难点问题与欧盟开展多种形式的对话磋商。加强工业脱碳以及中国气候政策领域的双边对话，增强欧盟对中国气候政策的理解，提高欧盟对中国减排政策的认可度。
四是做好国内与欧盟CBAM相关的部门和行业的能力建设，为应对欧盟CBAM做好法律、管理、技术和舆论等各层面的准备。
准确可靠的碳排放数据是出口商积极有效应对欧盟CBAM的基础，因此应制定并完善相关行业的碳排放核算指南，建立与国际接轨的碳排放监测、报告和核查制度及碳信息披露制度。此外，大力发展和推广低碳创新技术，如绿色氢能、碳捕集利用与封存等，既可以有效地促进高排放行业的碳减排和低碳转型，也是应对欧盟CBAM最为有力的措施之一。
六、 企业应对CBAM的建议
一是企业需提前做好CBAM影响分析评估，建立碳价追踪体系。
对于已经纳入欧盟碳关税体系或高碳泄漏风险行业出口企业应提早做好风险应对措施，及时测算出口产品隐含碳排放量，并建议通过设立内部碳定价机制，建立内部碳价追踪体系，用以衡量碳价对产品和其他相关成本的影响，评估企业为隐含碳排支付碳成本对整体生产成本的影响，应当并将相关信息纳入成本报告。
二是提高生产过程可再生能源利用比例。
企业可通过购买绿电+提高可再生能源利用的组合策略，如自建光伏电站或者屋顶光伏减少相关温室气体排放，尽可能降低需支付的欧盟碳关税金额。
三是做好碳排放数据管理和绿色供应链建设。
出口企业需做好自身碳排放数据管理，摸清自身排放现状。制定阶段性及全年度的碳排放核算计划，并将N2O和PFCs核算一并列入核算计划；同时，应加强与上游供应商合作，做好上游原材料碳排放管理，计算产品碳足迹，建设绿色供应链，为制定减排策略，应对欧盟碳关税打好基础。
四是密切追踪欧盟后续实施细则。
当前，欧盟碳关税实施细则还未出台，建议出口行业企业做好政策追踪分析，加强与欧盟当地合作伙伴沟通，特别是碳关税中关于原产国已缴纳碳价扣减的规定，并做好相关证明材料及文件准备。
附A：欧盟碳市场第四阶段（2021-2030）碳泄漏风险名单
